Over de weerbarstige praktijk van toezicht en handhaving en de echte redenen waarom er ongelukken gebeuren. Interviews met deskundigen over de spanning tussen regelgeving en handhaving. Over papier dat geduldig en een praktijk die weerbarstig is.
Waarom dit boek?
Er is veel discussie over de kwaliteit van de handhaving. Dit boek wil een bijdrage leveren aan die discussie. Daarbij wil het met name ingaan op het spanningsveld tussen regelgeving en handhaving, tussen toezicht, media en politiek.
Uit het boek De Laatste Schakel (2012):
‘Waarom is de conclusie altijd dat de handhaving niet deugt?’
Martien Meekes, gemeente Ede
‘Maar waarom is de conclusie dan altijd weer dat de handhaving niet deugt? We zijn het eind van het afschuifsysteem. Als een bestemmingsplan slecht is, wat bijvoorbeeld bij het vuurwerkbedrijf in Enschede zo was – want het bedrijf hoort natuurlijk nooit in die wijk te zitten – en de vergunning slecht is, dan zijn de brandweer en de afdeling handhaving de enigen die het nog een beetje kunnen redden.’We hebben nu een kabinet dat roept: ‘Verantwoordelijkheid ligt bij de ondernemer.’ Als je dat echt denkt, prima. Maar handel er dan ook naar. Dat doen ze niet. Want bij Chemie-Pack heeft niemand vanuit overheidsland gezegd: ‘Oh, wat een slechte ondernemer. Want die had zijn zaken niet goed voor elkaar.’ Er is alleen de vraag gesteld of de gemeente Moerdijk het wel goed heeft gedaan. In Maastricht (Red: incident met neergestorte balkons, zie kader) was het al precies hetzelfde. Niemand riep: ‘Welke idioot van een aannemer heeft die paal naast de fundering gezet?’ Want dat is wat er gebeurd is. Er is alleen gevraagd: ‘Hoe vaak heeft de gemeente gecontroleerd?’ Onzinnige vraag. Want daar gaat het in eerste instantie niet om. En dat is de invloed van de media.
‘We moeten een andere verantwoordelijkheid creëren.’
Jac Rooijmans, Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost
‘Je zou eigenlijk naar een systeem moeten waarbij je de verantwoordelijkheid volledig bij het bedrijf legt. Dat je zegt: ‘Luister, jij mag hier best een kroeg beginnen. Graag zelfs. Ga je gang. Maar je moet wel aan een aantal voorwaarden voldoen. En een van die voorwaarden is dat je een verzekering moet hebben die jou dekt tegen een calamiteit, vergelijkbaar met de cafébrand tijdens nieuwjaarsnacht 2001 in Volendam.’ En dan staat er natuurlijk in de polis van die verzekeringsmaatschappij: de vluchtdeuren moeten vrij blijven en u mag geen fusten hebben voor de nooduitgang, en u mag dit niet en dat niet. Ik zeg niet dat je het probleem daarmee oplost, maar je gaat wel een hele andere verantwoordelijkheid creëren dan we nu doen. Want nu gebeurt er iets en dan kijkt iedereen naar de overheid, of dat nou de brandweer is of de politie. ‘Die hadden dit toch moeten zien!’ wordt er dan geroepen. We hebben het vaak wel gezien en we hebben er iets aan gedaan, maar we zijn nog niet weg of de vaten worden weer voor de nooduitgang gerold. Soms misschien niet eens bewust.’
‘Het proces van de juiste keuzes maken krijgen we maar niet tussen de oren.’
Stavros Zouridis, Universiteit Tilburg
‘Als er iets fout gaat in de handhaving, komt dat vaak omdat er keuzes moeten worden gemaakt vanwege schaarste. De beperkte organisatorische capaciteit van de uitvoering krijgt in de beleidsontwikkeling geen enkele aandacht. Het besef ontbreekt eenvoudigweg dat als je alle aanbevelingen uit de goedbedoelde rapporten zou willen invoeren, je tenminste vijf keer zoveel ambtenaren nodig hebt. We moeten nu eens echt goed gaan bekijken hoe we de capaciteit van de handhavingsorganisatie maximaal kunnen benutten. Managers in de handhaving moeten keuzes transparant maken.’
‘Als je er verstand van hebt, ga dan ook niet kijken’
Ben Ale, hoogleraar Veiligheidskunde TU Delft
‘De cultuur bij de inspecties moet veranderen. Namelijk: niet gaan kijken als je er geen verstand van hebt. Nou weet ik wel dat ze dat niet kunnen laten. Maar sightseeing kun je altijd. Doe dat dan op zondag, niet in functie. Iedereen doet er op dit moment aan mee. We zijn bezig met de spiraal naar beneden. Daar moeten we dus mee stoppen. Dat is natuurlijk vervelend want dan gaat de burger zich natuurlijk afvragen: ‘Waarom komt er niemand kijken?’ Dat moeten die bestuurders dan maar uitleggen. Maar bestuurders hoeven niets uit te leggen zolang de bevolking de illusie heeft dat er een meneer of mevrouw met verstand van zaken naar die kuilen komt kijken. Die denken: die let wel op, dus het zal wel goed zijn. Want we hebben bouw- en woningtoezicht toch om ervoor te zorgen dat het goed zit.’
‘Als je door hebt hoe complex het is, kun je nadenken over goede strategieën.’
Hans de Bruijn, hoogleraar bestuurskunde TU Delft
‘Misschien is incident gedreven handhaving wel helemaal niet zo erg. Na een incident leggen we overal sprinklers aan. Normaal lukt dat niet, maar onder de druk van de gebeurtenissen wel. Daar is helemaal niets mis mee. Hoe groter een incident, hoe simpeler onze redeneringen worden. Dat is een belangrijk mechanisme als je ergens emotioneel bij betrokken bent. Je moet dan een onderscheid maken tussen dat wat echt gebeurd is en de zaken die je presenteert. De reactie van de bevolking is goed voor te stellen. Ze willen een schurk en dat is de gemeente die niet goed handhaaft. Je moet dan niet aankomen met: ‘Ja, maar het is buitengewoon complex allemaal en af en toe gaat er wel eens wat mis. We kunnen niet alles controleren.’ Dat kun je niet zeggen.’
‘Als toezichtdruk toeneemt, ontstaat er altijd een tegenkracht.’
Ko de Ridder, Rijksuniversiteit Groningen
‘Na de rampen is er de Pavlovreactie van de roep om meer handhaving, want politiek en bestuur willen geen incidenten meer. De brand in Volendam en de vuurwerkramp in Enschede leidden tot een enorme dynamiek. Er moest strenger worden gecontroleerd. Maar na enige tijd ontstaat er een sterke tegenkracht en wil men weer minder lasten. Dit mechanisme zou eigenlijk moeten leiden tot meer nadenken over de vraag waar we nou eigenlijk mee bezig zijn. Wat is de zin van toezicht? Wat we in ieder geval weten, is dat als we niet meer handhaven, het naleefgedrag over de hele linie drastisch zal dalen. Bijna iedereen heeft het nodig dat er af en toe over de schouder meegekeken wordt. Tegelijkertijd moet je er wel vanuit gaan dat er een grote groep is waar je met relatief weinig druk heel ver komt.’
‘Ik geloof niet erg in mooie verhalen.’
Ferdinand Mertens, emeritus-hoogleraar Toezicht TU Delft en lid van de Onderzoeksraad voor Veiligheid
‘We moeten oppassen veiligheidsmanagementsystemen (vms) voor veiligheid aan te zien. Een vms is een verhaal, meestal een mooi verhaal. Ik geloof niet erg in mooie verhalen. Een heleboel mensen willen het woord ‘Inspecteren’ helemaal niet meer gebruiken. Omdat men dat ouderwets vindt. Ik begrijp dat wel. We hoeven ook niet alles te doen wat we vroeger deden. Maar als je dat woord vervangt door het woord ‘auditten’, dan weet ik niet meer waar we het over hebben. Dan zou de wereld bijna altijd in orde zijn. Alleen, wat is dat voor wereld? Dat is de wereld van het verhaal. Dat is allemaal verbaal. Onder dat verbale verhaal zit een werkelijkheid. De afstand tussen dat verhaal en de werkelijkheid moeten wij als toezichthouders overbruggen. Daar gaat het over. Daar is inspectie ooit voor opgericht.’
‘De complexiteit gaat richting chaos.’
Alex Brenninkmeijer, Nationale ombudsman
‘Het begint bij de politiek. De grootste ramp is dat bij ieder klein akkefietje in de uitvoering een enorme rel in de Tweede Kamer kan ontstaan. (Red: De chaostheorie wordt vaak toegelicht met het volgende voorbeeld: de vleugelslag van een vlinder kan tijdens onstuimig weer in de oerwouden van Brazilië voor een orkaan zorgen in Texas.). Alles kan een rel worden. Is er een rel, dan moet er wat gebeuren.De minister bedenkt weer wat. Uiteindelijk zitten we met het residu van al die acties. Een triest voorbeeld is Savanna, de peuter die door haar ouders verwaarloosd werd en door mishandeling om het leven kwam,terwijl het gezin onder toezicht stond van de kinderbescherming en jeugdzorg. Daar zijn fouten gemaakt en we moeten primair de vraag stellen: wat kunnen we daarvan leren? Maar dan komen we in de idiotie van het strafrecht. Tegenwoordig wordt falend toezicht strafrechtelijk bekeken. Volstrekte onzin. Als je je werk niet goed doet, is dat disciplinair te benaderen of functioneel. Maar het strafrecht, dat komt toch helemaal aan het eind? Wat voor zin heeft dat ook? De vervolging van die gezinsvoogd van Savanna heeft op die hele beroepsgroep een desastreuze uitwerking gehad. Al die gezinsvoogden uit Haarlem zijn uiteindelijk vertrokken.’
‘Flexibiliteit; een gevaarlijk onderwerp.’
Mario van der Ende, ex-scheidsrechter
‘Zeker als je wetten en regels moet toepassen. Er is een heel klein grijs lijntje dat loopt tussen dat zwart-witte. Dat wordt wel eens verkeerd aangeduid als de wedstrijd aanvoelen. Als je al een penalty geeft voor een handsbal in het strafschopgebied, hoeft dat niet altijd ook een gele kaart te zijn. Hands in het strafschopgebied is niet automatisch geel. Als het bij de middenlijn gebeurt,wordt een kaart meestal niet gegeven. Zeker als het niet opzettelijk is. Een ander voorbeeld. Een speler schiet de bal weg vlak nadat jij fluit. Is dat dan geel? Of in de eerste minuut maakt Pietje opzettelijk hands en krijgt hij geel. In de laatste minuut bij een 5-0 achterstand maakt Jantje hands. Geef je dan geel? Ik zal het toch wel doen, want mijn geloofwaardigheid is het belangrijkste wat ik heb als scheidsrechter. Daar zit ook duidelijkheid in.’
‘Handhaven is keuzes maken en soms verliezen.’
Caroline van der Steen, hoofd Milieutoezicht Gent
‘Wij zijn in 2008 gestart met de controle van alle garages. We hebben dat gigantisch onderschat, want het bleken er 550 te zijn in Gent. Dan zit je daar met je lijst van 550 garages. Wat moet je doen? We zeiden: ‘Kom op, we gaan ze allemaal controleren’… en we zijn er nog mee bezig. Het spontane naleefgedrag bleek niet meer dan 10 procent. Dat is schrijnend. Dan is er iets fundamenteel mis. Wij slagen er als overheid dus niet in om in het hele proces van wetgeving tot vergunningverlening en toezicht en handhaving, de ondernemer voldoende te overtuigen en voor te lichten over de regels. Waardoor wij als toezichthouder een onhaalbare taak hebben. Bedrijven worden er door de toezichthouder of boekhouder op gewezen dat ze een vergunning nodig hebben. Als die vergunning er dan is, dan is de ondernemer blij en verdwijnt het in de la. De ondernemer denkt: ik zit goed voor de komende twintig jaar. De ondernemer leest de vergunning niet en kent de voorschriften niet. Wij als toezichthouders zitten dan met een onmogelijke missie. Er gaat dus al veel mis in het voortraject.’
‘We zitten in de gevaarlijke curve van het loslaten.’
Wico Ankersmit, Vereniging BWT Nederland
‘Het probleem is denk ik dat we ons onvoldoende goed kunnen ‘verkopen’ aan het bestuur. We moeten duidelijk maken dat wij voorkomen dat er een hoop slachtoffers vallen. Daarbij komt dat we ook wonen in een veilig land. Want we moeten in onze verhalen nog steeds het voorbeeld gebruiken van Van der Valk in Tiel, de balkonnetjes van Maastricht en het winkelcentrum Bos en Lommer. We zitten in de curve van loslaten. En die curve wordt alleen maar onderbroken als de politiek zodanig wordt getriggerd dat ze begrijpen dat die regels echt wel zinvol zijn. Handhaving kreeg pas weer aandacht na Volendam en Enschede. Maar dat is al weer te lang geleden. Kennelijk doen we het toch wel goed met elkaar in de hele keten. Zodat er weinig gebeurt in ons land. We hebben gisteravond kennelijk een aardbeving gehad. Stel dat die iets zwaarder was geweest en er was schade ontstaan, dan was er een discussie gekomen over de vraag: bouwen wij wel aardbevingproof in dit land? Maar zolang het elke keer nét niet mis gaat, of we ontdekken het net op tijd, dan leidt dat niet tot discussie.’
Nog geen reacties.